全世界的商人和律师都在密切关注中国政府对中国电信和中国联通的反垄断调查。中国反垄断法实施刚刚四年，他们想要看看这一里程碑式的调查将会如何展开。

这起案件将会成为探明中国将如何调查地方和政府对企业的补贴，商务部和国家发改委将如何实施反垄断法，以及国内企业与外企的待遇差异的标杆。

调查伊始

此次调查是首次动用反垄断法来调查享受国家补贴的企业。2011年11月9号，国家发展改革委价格监督检查与反垄断局副局长李青首次宣布对中国电信和中国联通展开调查。

2007年，中国政府推进国家电信产业重组，允许中国电信运营移动业务，批准中国联通与中国网通的合并，同时阻断了中国移动独占市场主导地位的倾向。然而几年后，中国政府却要限制其扶持的这两家电信企业，并称该两企业涉嫌宽带接入领域垄断问题。

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李青在接受中央电视台采访时说，中国联通和中国电信占据中国宽带市场的三分之二份额。中国电信称其移动市场占有率为13%。据新华社报道，中国电信和中国联通在宽带接入领域的年收入分别为500亿和300亿元，如果垄断事实成立，将对两家处以年营业额1%-10%的罚款。商务部及发改委对这两家企业的调查继续进行，但有关最新进展的消息受到管制。

中国三大电信企业营收及用户比较

企业名称	2011全年营业收入	移动用户	宽带用户
中国移动	5279.99亿元	共计: 6.496亿 3G: 5120万 *	无宽带营业牌照
中国电信	2450.41亿元	共计: 1.2647 亿 3G: 3629 万*	7681 万
中国联通	2091.7 亿元	共计: 1.9966 亿 3G: 4002 万 *	5565 万

*3G 用户包含在移动总用户中
**该数据来自2011企业年度报告

法律演变

中国共有过三部用来打击不公平和垄断商业行为的法律。最初的一部叫《反不正当竞争法》，于1993年9月2号颁布。该法律保护消费者的合法权益，其中一些条款包括了保护公平竞争、制止不正当竞争行为。在竞争法缺位的情况下，个人或企业运用《反不正当竞争法》中那些比较笼统的条款来打击与竞争相关的不法行为。

《价格法》于1997年12月29号通过，规定了中国的定价机制。反垄断法刚刚通过时，实施者仍利用价格法对价格相关的不正当违规案进行裁决，直到后来发现反垄断法更适合。

到了2007年，《反垄断法》通过。该法从经营者角度出发，以“禁止并限制垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济效率，维护消费者和社会公共利益，促进社会主义市场经济的健全发展”。反不正当竞争法和反垄断法规定了同一问题的不同方面，其中，反不正当竞争法规定了供求关系中的需求面，反垄断法更多的规定了供给面。

贝克·麦坚时国际律师事务所香港分处的合伙人Clara Ingen-Housz曾为国企和外企代理过涉及这些法律事务的案件。这些法律相互重叠的条款使诉讼复杂化，因为在运行反垄断法后，旧法并没有被废除，她说。比如某种行为与反垄断法是相冲突的，但在反不正当竞争法或是价格法下可能是符合规定的。

“这是一个痛并快乐着的过程。我们并不确信未来哪种法律将会主导，但越来越多的人们在关注反垄断法以及讨论它将如何取代旧法，”她说道。

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消费者反响

中国市场的有限选择让有的消费者很沮丧。Poom Laupattarakasem从2011年9月开始使用中国联通的3G移动服务，他说虽然每月40块钱并不贵，但市场上可供消费者选择的手机移动服务很少。他还提到想获得更优化的服务体验。

“我希望他们能优化信号覆盖，同时提供英文缴费系统或是英文网站，”他说。

中国电信的宽带和移动用户索晓娜（音）说她每月服务费为199元。

“我希望中国电信能降低服务费，”她说。

据新华社报道，2008年9月15日李方平因不满其服务而起诉中国网通一案在朝阳区法庭立案，成为首例反垄断民事诉讼。2009年，这起案件被递交北京市第二中级法院，并以未能提供该公司支配市场证据为由，裁定拒绝其索赔。2010年，李方平上诉至北京高级人民法院，该法院维持原裁决。

据《人民日报》报道，2009年4月，中国移动用户周泽因不满附加费及相似服务重复收费向东城区法院起诉中国移动公司。中国移动最终于2009年以1000元与周哲进行庭外和解。

Ingen-Housz说国内外越来越多的市民和私人团体正运用反垄断法提起诉讼，但很多案件都被驳回，因为该法律没能为市民们提供起诉的必要工具。

“他们的案件往往是以企业滥用支配地位为由而进行索赔，这很难取证，但令人沮丧的是，他们在迈出第一步的时候就很不顺利：诉讼者需要证明被告公司已支配市场，否则就不存在滥用行为，”她说，“因此，大多数案件止步于初始阶段，因为法官意识到原告未能提供公司占支配地位的证据。”

2012年中国最高法院颁布了明确垄断案件中司法举证责任及市场定义的司法解释，同时规定国企在一定条件下自动被视为具有市场支配地位。这些阐释有助于引导判决并适当减轻了原告的举证责任，Ingen-Housz 说。

企业回应

中国电信和中国联通都说垄断调查毫无根据，缺乏透明度。两家企业均提交了整改方案，申请终止垄断调查。

 中国电信誓言五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右，中国联通同意下调宽带资费，但没有明确时限和降价幅度。两家企业均登出数条新闻指责该调查，而因发改委的限制未直接展开评论。

“一切事物都有其存在的原因和价值，企业垄断也是如此，”中国电信在《人民政协报》上刊登的一篇文章中说道。

2011年11月9号，中央电视台就垄断调查播出新闻批判该两家企业后，中国联通在《人民邮电报》上登文回应。

“这突如其来的当头棒喝，令两家公司的股票狂跌，也让几十万电信与联通员工难以接受，”这篇文章中称，“震惊！冤枉！委屈！无奈！而更多的人也觉得这事荒谬。”

案件未来走向和国际影响

然而，国家发改委副主任彭森对这两家企业似乎很绝情。3月28号，他在接受中国新闻网采访时说，政府机构、国有企业及其他企业都需要留意这项调查。

“对中国电信和中国联通的反垄断调查是一次很好的反垄断法宣传和教育，”他说道。

或许彭森的说法反映出这项调查将会很严格，但事实上，调查的严厉程度并不如其他国家，清华大学经管学院李明志（音）教授说。

“在有着成熟法律体系的市场经济下，若企业被确认是垄断，他们将面临罚款或重组的惩罚，”他说。“然而，现在在中国似乎有着一种更和谐的解决办法，比如说，向消费者道歉并承诺一些好处。但是长远来看，应采用法律作为解决问题的手段。”

Ingen-Housz说反垄断局的做法已有长足的进步，在过去几年的努力“很惊人”，变得更加透明。反垄断局刊印决议，按照欧盟委员会或美国联邦贸易委员会的标准进行调整。然而，她也表示，由于反垄断局在如何展开工作上有很大限制，因其在进行判决之前，要寻求该部门其他部分和其他各部的批准。她还说，该局正尽力弥补因人手不足致使审查时间较长的问题，这一弊端在商界已引起了极大关注。不过，虽然国企似乎看来在运用权力和关系上占有优势，但中国新一届领导班子最近的工作重心在于发展市场经济，且反垄断局扩大政治影响力的意愿正改变这一局面，Ingen-Housz说。

“我们的确代理了相当一部分国企，也许你会认为，如果你是国企，那么将会很快被判无罪，比外资公司的被告轻松得多，但根据我的经验，情况并非如此。”

官员们驳斥了认为反垄断调查会受政治影响力摆布且缺乏应有流程和透明度的说法。2013年3月19日的一次新闻发布会中，商务部新闻发言人沈丹阳代表商务部驳斥了批评意见。

“我认为这些评论毫无依据，没有事实依据，”他说，“在整个审查过程中，商务部与各企业和其法律顾问均保持良好沟通。”

除了担忧反垄断法缺乏执行严厉处罚的手段以及反垄断局的自主权问题外，一些专家提出，政治动机也可能影响到商务部对外企兼并案的调查。

相比于美国1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法》，中国的反垄断法尚在初级阶段。2007年8月13日，全国人民上海宣传画册设计代表大会以150票赞成（共153票）通过反垄断法，其立法进程逾13载。此后，经过约一年时间该法才正式生效。

意图并购的公司必须向商务部提交申报，若符合以下两项标准，方予以通过：

1.涉及兼并收购的企业全球营业额超过100亿元人民币或在中国的营业额超过200万元人民币。

2.各企业上一年在中国的收入超过4亿元人民币。

根据该法律，自案件受理后，调查过程不应超过150天。商务部可无条件同意并购，有条件受理并购并要求企业采取额外步骤，或是拒绝兼并收购。

2008年8月该法律开始实施后，来自企业的申报增加，商务部反垄断局通过“有条件的许可裁决”来附加额外步骤放行的企业并购案数量也有所增加。不管是国内企业还是外企都不能免于该法律的详细审查。

商务部并购数据

年度	2008	2009	2010	2011	2012
决定批准	17	80	117	168	164
有条件的许可	1	4	1	4	6
驳回	0	1	0	0	0

*数据来源于诺顿罗氏集团和商务部

随着反垄断法的成熟，审查案件的数量不断增加，企业为获得批准所需的有条件的许可也不断增加。

2009年3月，可口可乐公司企图收购中国汇源果汁集团遭驳回的案例为外企申请兼并定下了基调。这是第一起遭商务部驳回的案例，该裁决在外企中引起关注，他们担忧该法律会阻断外企在中国的发展。

此决议公布后的新闻发布会中，可口可乐总裁兼CEO Muhtar Kent说他很失望。

“我们下了很大功夫为商务部提供相关资料，来确保他们能获得所需信息并理解该交易，”Kent说。“我们希望与优秀的汇源团队力工来刺激汇源这一体育的新发展。”

天普大学法学院及清华大学教授Burton Caine说可口可乐案例显示出中国使用法律来对抗外企的趋势。他说，在出现更好的执行实例之前，很难确定该反垄断法能否在提高政府补贴企业或国有企业的效率方面有更大作用，也很难确定该法能否会形成抑制外企发展的不公平交易环境。

“中国人通过对市场的定义给了美国一个教训；他们的定义显示这是一股巨大的市场力量，美国人试图进入中国市场是在将美国的支配权延伸至中国，”他说。“人们可能会想他们是否真的在讨论反托拉斯和反垄断应有的经济效应，抑或他们其实是在谈政治回报——你不给我们放行，我们也不给你放行。你可能会猜测他们制定该法律是为了制造另一个抗击来自美国等地的外企巨头的武器。”

未来

反垄断电信调查仍旧极其不透明，仅有商务部、国家发改委和一小部分企业知晓其状况。该案例的定论将取决于政府官员对反垄断法的阐释。

中国联通和中国电信案与可口可乐公司遭驳回案互相映衬。可口可乐公司遭驳回案为依据反垄断法处理外企案件提供了先例，而电信调查将会表明中国政府如何对待与其有紧密联系的国家补贴企业。不管怎样，该裁决将影响数百万计消费者的选择，也会影响中国企业运营和竞争的方式。